Análise | Italianismo

O envio da questão da cidadania italiana à Corte de Justiça da União Europeia não foi uma iniciativa espontânea da Corte Constitucional.

Na Ordinanza nº 147/2026, depositada nesta quinta-feira, 23 de julho, a própria Consulta registra que as partes voltaram a pedir, tanto por escrito quanto na audiência pública, o reenvio prejudicial a Luxemburgo para esclarecer a compatibilidade do art. 3-bis da Lei nº 91/1992 com o direito da União Europeia.

O movimento tinha uma explicação jurídica clara.

Poucos meses antes, na Sentença nº 63/2026, a Corte Constitucional havia afastado as questões centrais levantadas contra a nova lei. Algumas foram consideradas inadmissíveis e outras, inclusive as relativas aos arts. 2 e 3 da Constituição e aos arts. 9 TUE e 20 TFUE, foram julgadas improcedentes. Naquela ocasião, a própria Corte recusou o pedido de reenvio à CGUE.

Com o terreno constitucional italiano estreitado, a frente europeia ganhou importância.

Para esta análise, o Italianismo consultou advogados que atuam em matéria de cidadania italiana e examinou os precedentes citados pela própria Corte Constitucional e pela Corte de Justiça da União Europeia.

O que mudou entre a Sentença 63 e a Ordinanza 147

Há aqui uma distinção essencial.

A Corte Constitucional não mudou de opinião sobre o mérito da lei.

Na Ordinanza 147, ela reafirma que continua considerando correta a interpretação adotada na Sentença 63. Segundo a Consulta, o art. 3-bis não retirou direitos ligados a uma cidadania europeia juridicamente certa porque, para os destinatários da nova norma, o status de cidadão italiano ainda não havia sido formalmente reconhecido.

Mesmo mantendo essa posição, a Corte resolveu fazer o reenvio.

A justificativa está expressa na decisão: em respeito ao princípio da cooperação leal e à competência da CGUE para fornecer a interpretação definitiva do direito da União, a Corte decidiu atender aos pedidos reiterados pelas partes.

Isso faz da Ordinanza 147 uma vitória processual importante para a defesa, mas não uma adesão da Corte Constitucional à sua tese.

O que Luxemburgo realmente terá de decidir

Também é importante delimitar o alcance do processo.

A Corte Constitucional não perguntou genericamente se a reforma italiana da cidadania é justa, constitucional ou retroativa.

O quesito é muito mais preciso.

Luxemburgo deverá dizer se os artigos 9 TUE e 20 TFUE impedem uma legislação como o art. 3-bis, que estabelece uma “preclusione originaria all’acquisto” da cidadania italiana para pessoas nascidas no exterior, inclusive antes da entrada em vigor da nova lei, quando possuem outra cidadania e não se enquadram nas exceções estabelecidas pelo legislador.

Portanto, a CGUE não decidirá diretamente se o art. 3-bis é “inconstitucional”. Interpretará o direito da União. Depois da resposta de Luxemburgo, o processo retornará à Corte Constitucional italiana, que deverá decidir à luz dessa interpretação.

Onde está a aposta da defesa

O ponto central é a forma como a Itália construiu juridicamente a reforma.

O art. 3-bis não diz que determinada pessoa “perde” a cidadania italiana. A lei determina que ela seja considerada como alguém que nunca a adquiriu.

A Sentença 63 classificou expressamente a norma como uma “preclusione originaria all’acquisto”, e não como revogação ou perda da cidadania. Para a Corte Constitucional, essa diferença é decisiva.

É exatamente aí que surge o problema europeu.

A jurisprudência tradicional da CGUE trata principalmente de pessoas cuja nacionalidade de um Estado-membro era reconhecida e depois foi perdida, retirada ou colocada em risco. Nesses casos, a perda da nacionalidade nacional pode significar também a perda da cidadania da União, atraindo o controle do direito europeu.

O caso italiano é diferente.

Mas existe uma tensão jurídica que a defesa pretende explorar.

A própria Corte Constitucional recordou na Sentença 63 a jurisprudência das Sezioni Unite da Cassazione segundo a qual o status civitatis fundado na filiação é permanente, imprescritível e pode ser reconhecido a qualquer tempo mediante prova da situação aquisitiva constituída pelo nascimento de cidadão italiano.

A Consulta chegou a afirmar que, no regime anterior, “lo status si acquista al momento della nascita da un cittadino italiano”, embora tenha acrescentado que, para quem nasceu no exterior, esse status necessita de reconhecimento administrativo ou judicial antes que a pessoa possa exercer concretamente os direitos ligados à cidadania.

É nesse intervalo que estará boa parte da discussão em Luxemburgo.

A questão é saber se o direito da União aceitará integralmente a construção italiana segundo a qual alguém que, pela legislação vigente no momento do nascimento, preenchia os requisitos para a cidadania iure sanguinis pode ser posteriormente tratado como alguém que “nunca adquiriu” esse status, sem que isso seja juridicamente equiparável a uma perda de cidadania.

Essa resposta ainda não existe na jurisprudência europeia.

E justamente por isso o caso italiano é relevante.

A jurisprudência europeia que entra nessa discussão

Os precedentes abaixo não tratam de cidadania italiana por descendência. Tratam dos limites que o direito da União pode impor aos Estados-membros quando suas regras nacionais de cidadania afetam a cidadania europeia.

A relevância não é especulativa: esses casos são mencionados pela própria Corte Constitucional italiana ao examinar o art. 3-bis.

Rottmann, C-135/08, 2 de março de 2010

Janko Rottmann era austríaco e adquiriu a nacionalidade alemã por naturalização. Com isso, perdeu a austríaca. Posteriormente, as autoridades alemãs descobriram que ele havia omitido uma investigação criminal existente na Áustria e decidiram retirar retroativamente a naturalização alemã.

O resultado poderia deixá-lo apátrida e, consequentemente, sem cidadania da União.

A CGUE reconheceu a competência dos Estados para disciplinar a nacionalidade, mas estabeleceu um princípio fundamental: quando uma decisão nacional provoca a perda da cidadania da União, o exercício dessa competência deve respeitar o direito europeu e o princípio da proporcionalidade.

Relevância para a Itália: alta como precedente fundador da intervenção do direito da UE em matéria de nacionalidade, mas os fatos são muito diferentes do art. 3-bis.

Tjebbes, C-221/17, 12 de março de 2019

O processo envolvia cidadãos com dupla nacionalidade holandesa e de países terceiros.

A legislação dos Países Baixos previa, para determinadas pessoas, a perda automática da nacionalidade após um período prolongado de residência fora dos Países Baixos e da União Europeia. Entre as demandantes havia também uma filha cuja situação decorria das regras aplicáveis aos menores.

A CGUE admitiu que um Estado possa vincular a conservação da nacionalidade à existência de um vínculo efetivo. Mas, quando a perda da nacionalidade nacional implica a perda da cidadania europeia, deve existir possibilidade de controle individual das consequências, inclusive para permitir, quando necessário, a recuperação do status com efeitos retroativos.

Relevância para a Itália: alta para a proporcionalidade, mas novamente pressupõe uma cidadania que efetivamente existia antes da perda.

Wiener Landesregierung, C-118/20, 18 de janeiro de 2022

JY era cidadã estoniana e vivia na Áustria. Recebeu das autoridades austríacas a garantia de naturalização caso renunciasse à cidadania da Estônia.

Ela renunciou e ficou apátrida.

Depois disso, a Áustria revogou a promessa de naturalização. Entre os fundamentos estavam duas infrações administrativas posteriores à garantia, uma relativa à inspeção do veículo e outra por condução sob efeito de álcool, além de infrações administrativas anteriores.

A CGUE entendeu que todo o procedimento estava abrangido pelo direito da União e exigia respeito ao princípio da proporcionalidade.

O caso é interessante porque amplia a proteção para além da retirada direta de uma nacionalidade já concedida. O direito europeu pode alcançar também um procedimento estatal que conduza concretamente à perda da cidadania da União.

Relevância para a Itália: intermediária, mas conceitualmente importante.

Udlændinge, C-689/21, 5 de setembro de 2023

Este provavelmente é o precedente mais próximo de uma das teses levadas à Corte Constitucional.

O processo envolvia uma mulher nascida nos Estados Unidos, filha de mãe dinamarquesa e pai americano, que possuía desde o nascimento as cidadanias dinamarquesa e americana.

A legislação dinamarquesa previa a perda da nacionalidade aos 22 anos para determinados cidadãos nascidos no exterior que nunca haviam residido na Dinamarca nem demonstrado vínculo suficiente com o país. A interessada pediu a conservação da cidadania depois de completar 22 anos.

A CGUE considerou admissível, em princípio, uma regra fundada na inexistência de vínculo efetivo, mas estabeleceu uma condição forte: deve haver oportunidade, dentro de prazo razoável, de pedir a conservação ou recuperação da nacionalidade e obter exame individual da proporcionalidade das consequências. Esse prazo não pode começar a correr sem que a pessoa tenha sido devidamente informada da perda ou de sua iminência e da possibilidade de requerer a revisão.

Não por acaso, o Tribunal de Campobasso invocou especificamente esse precedente ao sustentar que o art. 3-bis produziria uma “revoca ex tunc” sem prever prazo razoável para o reconhecimento do status.

Relevância para a Itália: muito alta para a discussão sobre proporcionalidade e regime transitório, desde que Luxemburgo aceite ultrapassar a distinção entre “perda” e “não aquisição”.

Stadt Duisburg, processos reunidos C-684/22 a C-686/22, 25 de abril de 2024

Os processos envolviam pessoas de origem turca naturalizadas alemãs em 1999. Para obter a cidadania alemã, haviam renunciado à turca. Posteriormente, readquiriram voluntariamente a nacionalidade turca e, pela legislação alemã aplicável, perderam automaticamente a alemã e, com ela, a cidadania da União.

A CGUE considerou que o direito europeu não impede, em princípio, essa perda automática.

Mas exigiu que exista uma possibilidade efetiva de exame individual da proporcionalidade. Esse controle pode ocorrer inclusive num procedimento prévio destinado a autorizar a conservação da nacionalidade alemã, desde que o mecanismo seja realmente acessível e respeite os direitos derivados da cidadania da União.

Relevância para a Itália: alta, mas ambivalente. O acórdão confirma tanto a margem dos Estados para estabelecer regras de perda quanto a necessidade de controle europeu quando a cidadania da União é atingida.

Comissão Europeia contra Malta, C-181/23, 29 de abril de 2025

Malta é um precedente diferente de todos os anteriores.

O processo não tratava da perda de cidadania. A Comissão Europeia questionava o programa maltês que permitia a naturalização mediante pagamentos e investimentos previamente determinados.

A Grande Seção considerou incompatível com o direito da União um sistema essencialmente transacional que transformava a concessão da nacionalidade de um Estado-membro e, consequentemente, da cidadania europeia, numa forma de comercialização. A Corte destacou a relação especial de solidariedade e lealdade entre o Estado e seus cidadãos.

É necessário cuidado, porém, ao transportar Malta para o caso italiano.

O julgamento não decidiu que o direito europeu estabelece um conjunto universal de requisitos de “genuine link” que todos os Estados devam aplicar para conceder ou conservar nacionalidade.

A própria Corte Constitucional italiana é quem utiliza Malta para sustentar que a reforma de 2025 reforça a necessidade de uma relação efetiva entre cidadão e Estado. Na Ordinanza 147, a Consulta afirma inclusive que o art. 3-bis seria coerente com a visão de cidadania expressa pela CGUE no caso maltês.

Relevância para a Itália: alta, mas atualmente favorece sobretudo a argumentação do Estado italiano.

O verdadeiro nó de Luxemburgo

A jurisprudência europeia já responde a uma pergunta: a nacionalidade continua sendo competência dos Estados-membros, mas essa competência não fica imune ao direito da União quando sua utilização atinge a cidadania europeia.

O que ela ainda não respondeu é a pergunta italiana.

Pode um Estado alterar retroativamente as condições de aquisição da cidadania e declarar que pessoas nascidas décadas antes, que preenchiam os requisitos previstos pela legislação então vigente, devem ser consideradas como se nunca tivessem adquirido a nacionalidade, escapando assim da jurisprudência europeia construída sobre a “perda” de cidadania?

A Corte Constitucional respondeu, até agora, que sim.

A defesa sustenta, em essência, que o efeito material é mais importante que o nome escolhido pelo legislador.

Luxemburgo terá agora de dizer até onde vai o art. 20 TFUE.

Esse é o verdadeiro alcance da Ordinanza 147. Não é uma derrota da nova lei, nem uma antecipação de que a CGUE a derrubará.

Mas a defesa conseguiu algo que a Sentença 63 havia recusado: colocar diante da Corte de Justiça a pergunta central sobre a relação entre o art. 3-bis e a cidadania da União.

E, desta vez, a resposta não será dada em Roma.

Fontes: Rottmann, C-135/08, Tjebbes, C-221/17, Wiener Landesregierung, C-118/20, Udlændinge, C-689/21, Stadt Duisburg, C-684/22 a C-686/22 e Comissão contra Malta, C-181/23.